侠客岛：2万多亩庄稼被铲毁，为啥有些官员不心疼？

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这种“对上不对下”的地方治理思维，从一开始就注定了地方治理的目标是为了完成上级下达的指标。生活中，我们看到那么多为集体利益和群众着想的好政策，但在不少执行者眼中，也仅仅是上级交代的任务而已。
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新华社近日曝光，自7月以来，内蒙古自治区呼伦贝尔市陈巴尔虎旗铲毁2万多亩即将成熟的麦子、油菜，突击完成退耕还林指标。

很多网友看到新闻后感到“心疼”、“糟蹋粮食”。这种事，对有点社会常识的人、讲点群众纪律的干部来说，都会看出问题所在。但奇怪的是，地方治理中这种“反常识”现象，为啥还会发生呢？

呼伦贝尔陈巴尔虎旗特尼河林场一处被毁的麦田（图源：新华社）

一

显而易见，陈巴尔虎旗的做法是一个多输局面：农民利益受到伤害，地方政府形象受损，上级政府还得照样支付退耕还林的补偿费用。更让人痛心的是，2万多亩即将收割的劳动成果被白白浪费，实在不可原谅。

有人说，这事主要责任在当地农民，因为陈巴尔虎旗曾发布过禁止种植的命令。但问题是，在3月春耕时为何不制止农民可能的违法行为，非要等到5个月后农作物要成熟了才行动？

面对媒体质问，当地政府坦言：马上要到8月31日完成退耕还林指标的时间节点了，再不抢时间完成任务就要被追责了。

其实，一些地方政府为快速实现某项政策目标而折腾群众、浪费社会财富、透支政府信用的做法，并不鲜见。同样的“唯上”逻辑，同样的“一刀切”手法，让人有似曾相识之感。

这些在普通人看来都是常识的问题，为什么就被一些地方政府和官员视而不见呢？

地方官员当然并不都缺乏“常识”。事实上，绝大多数地方官员对基层事务的复杂性有着清晰和清醒的认识；绝大多数基层党员干部也不缺乏群众观念，他们很重视群众利益。

但问题是，官员有“常识”并不等于政策的制定和执行本身有“常识”。

在某种意义上，任何政策的制定，其实都有一个“完美行政”的想象，力求政策执行和政策目标之间保持高度一致，任何政策执行的偏差，都很可能被视作是对政策目标的挑战。

因此，地方上的政策制定者天然具有“上帝视角”。既然高高在上，政策就有可能不接地气，也就是可能“反常识”。

特尼河林场大片麦田、油菜田，被铲出一道道“斑马线”（图源：新华社）

二

就退耕还林政策而言，上级主管部门安排试点、分配指标、规定检查时间并辅以督查，这些都没错。毕竟所有的工作节点都是一环扣一环。理论上讲，只要每个环节做到位，任务就可以圆满完成。

但在现实中，地方的政策执行并不一定那么完美，无论是主观问题还是客观限制，政策在某个环节掉链子是大概率事件。

在这次陈巴尔虎旗的事件中，当地政府只是在春耕前下了禁令，却掉了一个重要的“链子”——没有及时出台对农民的补偿方案。这让很多农民无所适从，最后不少人抱着不减产、试试看的心态种上了庄稼。

原因可能有很多。比如上级政策配套不够完善，下面没法及时完成；也可能是地方政府主观上不够重视，执行晚了；更可能是基层还有很多困难需要解决，如群众诉求多样，导致工作无法推进……

结果是陈巴尔虎旗政府从开始就失去了政策执行的最好时机，最终加大了后期政策执行的成本。因为对农民来说，只要种上了农作物，哪怕是愿意退耕还林，且补偿到位，他们也不愿意亲自毁掉劳动成果。

问题触发则源自上级部门的督查。

据报道，陈巴尔虎旗在今年6月接受上级部门退耕还林工作的督查中，因没有完成任务受了批评，这次再不突击完成任务，就要被追责。

上级的追责压力、硬性的指标规定，终于成了压倒基层干部、使之走向“反常识”的最后一棵稻草。

8月13日，内蒙古和呼伦贝尔两级政府表示将彻查此事（图源：微博）

三

那么，在上级督查面前，为何地方政府宁愿选择牺牲农民利益，也要无条件服从上级整改要求？难道不应该多方寻求上级理解，宽限时日吗？毕竟这庄稼过半个月就成熟了。

这恐怕不是个别领导干部主观意志能决定的，尤其是在问责的高压下，向上级提建议容易被理解为讨价还价，推诿责任。要知道，我们的基层治理还是束缚于“对上不对下”的运行逻辑。其核心表现是，上级部门从办事的职能部门转变成了专门调查的督查部门，而下面的地方政府则承担了全部的属地责任。

以内蒙古的退耕还林政策为例，自治区和设区的市一般只对本区域退耕还林工作进行总体规划，旗县级政府则编制退耕还林年度实施方案，并按照方案具体实施。方案上交后，区级主管部门就要对旗县级工作情况进行抽查和复查。

这种执行体系在表面上赋予了旗县级政府足够的事权，让他们放手去干，但在上级机关全过程监管并随时抽查督查的情况下，基层政府的自主空间并没有想象的那么大。

在上级机关看来，如果旗县级政府的领导能力够强，把退耕还林作为工作的重中之重，采取种种手段，是可以“不惜一切代价”来实现政策目标的。

但是，当地方官员的强统筹能力和地方治理体系的弱自主性发生碰撞时，就会产生意外的负面后果——典型的就像这次“毁田造林”事件。

这种“对上不对下”的地方治理思维，从一开始就注定了地方治理的目标是为了完成上级下达的指标。生活中，我们看到那么多为集体利益和群众着想的好政策，但在不少执行者眼中，也仅仅是上级交代的任务而已。

这就使地方治理建设的方向存在一个误区，即有些人觉得政策的稳定性越好，制度的完整性越大，上下级之间的一致性更强，治理体系就越是现代化。

这些人忘了很基本的一件事：基层治理的核心应该是群众工作，而群众工作千头万绪，政策执行过程往往会出点意外。

以这次陈巴尔虎旗事件为例，如果地方治理有一定的自主性，如果地方主官对上级部门有点底气，如果上下级之间的政策沟通机制顺畅，类似问题是完全可以避免的。

基层工作需要预留弹性，决策者不能只当监督者，执行者也不能对政策的初心不管不顾，一个更协调的上下级政策沟通机制需要建立。因为，地方治理的核心导向是人民。

文/珞珈&雷格

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